В среду Президент выступил с очередным Посланием к народу Казахстана, где затронул 3 вопроса - контроль за выполнением контрактных обязательств недропользователями, повышение экономической отдачи от добывающего сектора и ликвидация всяческих налоговых льгот, которых уже насчитывается около 170.
На следующий день состоялась расширенная коллегия Министерства энергетики и минеральных ресурсов с участием Премьер-Министра. Премьер-Министр РК поручил Министерству энергетики и минеральных ресурсов расторгнуть контракты с теми недропользователями, которые не исполнили взятые на себя обязательства.
Как оказалось, МЭМР ведет мониторинг по 831 объекту. Исполнение финансовых обязательств на 100 процентов было обеспечено лишь по 454 контрактам. “В адрес еще 182 компаний было направлено уведомление о нарушениях контрактных обязательств и лицензионных условий”,- сказал Сауат Мынбаев. По его словам, финансовые обязательства исполнены менее чем на 30 процентов лишь по 97 контрактам. “Эти 97 контрактов мы уже расторгли”,- сообщил глава МЭМР. По его данным, на 1 января 2008 года действует 822 контракта республиканского значения по полезным ископаемым.
В будущем, как заявил Премьер-Министр, МЭМР необходимо продолжать увеличивать долю государства в стратегических объектах и заключать контракты на недропользование на новых, более жестких условиях.
Все вышеперечисленное было официальным изложением событий. Теперь мы постараемся немного рассказать о том, какие льготы имелись ввиду и как они были получены, как государство получало свое долю и как оно может пересмотреть контракты. Рассказ осветит только основные вехи событий – ведь это все-таки статья в газете , а не диссертация.
В 90-х годах первыми отданы в управление иностранным компаниям 3 месторождения гиганта – Тенгиз, Карачаганак и Восточный Кашаган (вместе с рядом других морских блоков). Все эти месторождения были подсолевыми, добыча шла с глубины больше 3 км, пластовое давление было огромным и во флюиде находилось большое количество ядовитого сероводорода. Там где уже была начата добыча (Тенгиз и Карачаганак) уже были мощнейшие аварии с фонтанированием скважин. На Тенгизе был открыт даже новый минерал тенгизит – результат расплавления почвы и горных пород, подвергавшихся в течение года температуре около 1000-1500 градусов. На Кашагане трудные условия добычи осложнены тем, что месторождение морское.
В СССР не было опыта добычи в таких трудных условиях, да и Прикаспийский регион был законсервирован как стратегический запас. Поэтому было решено отдать месторождение в управление квалифицированным иностранным подрядчикам. С ними были заключены соглашения о разделе продукции.
В чем было особенность тех соглашений? Дело в том, что данные соглашения полностью определяли всю работу компаний на объектах - график освоения, бонусы, социальные платежи, раздел прибыли и все виды налоговых выплат. Законодательство Казахстана не регулировало отношения между сторонами, арбитраж тоже был предусмотрен международный. Как видно из нынешней риторики наших властей – условия соглашений были не очень и сейчас нуждаются в пересмотре. По одному объекту они уже пересмотрены, что будет с двумя другими время покажет. Хотя уже на предварительных переговорах по Карачаганаку и Тенгизу представителей Шеврона пришлось удалять из зала за некорректные высказывания в адрес руководства НК «КазМунайГаз», что явно говорит о том, что будущие перемены им не очень нравятся. Насколько правильно пересматривать соглашения о разделе продукции автор судить не берется и полагается в этом случае на Историю, которая все рассудит.
Затем в период, когда Парламент был распущен и Президент своими указами провел основные социально-экономические преобразования в стране, был выпущен Указ № 2350 от 28 июня 1995 года «О нефти», в котором и были заложены принципы контрактов на недропользование в области нефти и газа. В 1996 году был разработан Закон № 2828 «О недрах и недропользовании», который дополнял Закон «О нефти» и регулировал сферу недропользования вообще, а не только на нефть и газ.
Право на недропользование получала компания, выигравшая конкурс и предложившая лучшие условия для Республики Казахстан. Без проведения конкурса на основе прямых переговоров заключаются контракты:
§ на проведение операций по добыче с лицом, имеющим исключительное право на получение права недропользования на добычу в связи с коммерческим обнаружением на основании контракта на разведку;
§ на проведение операций по строительству и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей;
§ на проведение операций по разведке и (или) добыче общераспространенных полезных ископаемых при строительстве (реконструкции, ремонте) железных и автомобильных дорог и мостов общего пользования;
§ на проведение операций по разведке и (или) добыче с национальной компанией.
Основными критериями при определении победителя являются следующие параметры:
§ срок начала и интенсивности проведения разведки;
§ срока начала добычи и достижения ее экономически и технически возможного уровня, а также максимального коэффициента извлечения полезных ископаемых;
§ размер подписного бонуса;
§ размер инвестиций, сроки и условия финансирования проекта;
§ участие в социальном развитии региона;
§ соблюдение требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
§ принимаемые обязательства по привлечению казахстанских кадров в процентном выражении от общей численности занятого персонала и предложения по организации финансирования подготовки и переподготовки казахстанского персонала;
§ принимаемые обязательства по закупаемым товарам, работам и услугам казахстанского происхождения в процентном выражении от общей стоимости товаров, работ и услуг, необходимых для выполнения работ по контракту;
§ предложения по развитию и использованию высоких технологий, новых и перерабатывающих производств, магистральных и иных трубопроводов, сооружению и совместному использованию инфраструктурных и иных объектов.
В условиях контракта могут быть предусмотрены некоторые льготы для недропользователя, связанные с трудностями освоения месторождения или внедрением новых технологий. Каждый раз они определялись отдельно – ведь тогда был экономический кризис и немногие были согласны вкладывать большие деньги в неизвестность. Цены на нефть и металлы тоже были гораздо ниже, чем теперь. Поэтому когда в конкурсе участвовала только одна компания – условия диктовала она. Государство было вынуждено соглашаться, ведь были нужны деньги для пополнения бюджета и обеспечение занятости населения. Кроме того, в отдельных случаях была и коррупционная составляющая в ущерб государству.
Поэтому, чтобы регулировать предоставление льгот и преференций был выпущен приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по инвестициям от 14 апреля 2000 года № 01/7 «О совершенствовании процедуры предоставления льгот и преференций при заключении контрактов с инвесторами, осуществляющими инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики».
Затем, когда инвестиции пошли не только в сырьевой сектор, был разработан Закон № 373-II от 8 января 2003 года «Об инвестициях» и к нему Приказ Председателя Комитета по инвестициям № 18-п от 18 марта 2003 года «О некоторых вопросах государственной поддержки инвестиций», где система предоставления льгот была окончательно и оформлена.
Что же может получить инвестор в Республике Казахстан? В принципе, есть несколько видов поощрений:
§ инвестиционные налоговые преференции;
§ освобождение от уплаты таможенных пошлин;
§ государственный земельный грант.
Инвестиционные налоговые преференции даются только тем, кто не осуществляет недропользование и касаются снижения корпоративного подоходного, налога на имущество и земельного налога. Освобождаются от пошлин все виды оборудования для реализации инвестиционного проекта, но на срок не более 5 лет с полписания контракта – кто не успел ввезти, тот сам виноват. Государственный натурный грант, стоимостью не более 30% объема инвестиций, и представляющий собой земельные участки и разного вида имущество, может предоставляться только после специального решения или министерств или акиматов. Все это было для предприятий входящих в список приоритетных для Казахстана отраслей, утвержденных специальным законодательным актом.
Что же собираются отменять наши государственные органы? По всей видимости речь не идет об инвестициях последних 5-7 лет, речь идет о пересмотре контрактов заключенных в период 90-х годов и именно в сфере добычи полезных ископаемых. Согласятся ли недропользователи на такое усиление роли государства неизвестно, но вполне может быть, что и да – мировая коньюктура позволяет смириться с потерей части доходов. Если же нет, то всегда можно расторгнуть контракт на недропользование. В том случае, когда добыча уже начата объект достанется «Самруку», в противном случае им будет распоряжаться соответствующая СПК.
В целом, можно констатировать, что мировой тренд на усиление роли государства активно подхвачен и нами. Что из этого получится – покажет время.
суббота, 11 октября 2008 г.
Шибутов М.М. "Кризис начался в понедельник тринадцатого"
Как обычно развивается кризис? Сначала о нем говорят отдельные профессионалы, самые умные инвесторы выводят свои деньги из-под удара. Потом все профессиональное сообщество говорит об этом, но широкой публике пока еще ничего не известно. Затем об этом узнают журналисты и пишут об этом в СМИ. Только тогда кризис можно считать начавшимся.
То, что наша финансовая система под угрозой говорили еще в прошлом году и АФН пыталось ограничить поток заимствований из-за рубежа. Но мощное банковское лобби долго сопротивлялось этому и вакханалия с заимствованиями, которые потом раздавались под бешеные проценты, продолжалась.
Наши банкиры ухитрились набрать только за прошлый год 15,3 миллиарда долларов и большинство из них было вложено или в строительство или в розничное кредитование. Строительство и банковская сфера составили практически 50% в ВВП Казахстана.
Но наша страна не изолирована от внешнего рынка – наоборот, она в силу выше сказанного очень уязвима. Кризис, вызванный непродуманной политикой американской резервной системы и последующими невыплатами американцев по ипотеке за этим пришел и к нам.
Первым звонком стала статья в Коммерсанте «Ипотечный кризис достиг Казахстана» (http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=794340). Затем прозвучал второй звонок – статья на Банкир.Ру «Полномасштабный банковский кризис в Казахстане может разразиться уже в этом году». Можно сказать, что это были наши «Мене, текел , фарес» во время пира.
И наружу выходят неприглядные факты, о которых обычно говорили только профессионалы – объем просроченных кредитов составляет больше 300 миллиардов тенге, ставки межбанковского кредитования растут, курс тенге резко падает. И теперь все проблемы с возвратом денег банки не смогут компенсировать новыми кредитами из-за рубежа, потому что те или не дадут их просто или повысят проценты.
Мало того, теперь с нашего рынка акций иностранные инвесторы станут уводить свои деньги, и цены на акции будут падать. Начнется продажа наиболее привлекательных ликвидных активов, а значит цены на металлы, нефть и жилье тоже пойдут вниз. Причем жилья это будет касаться в большей мере. Пойдет мощная цепная реакция, рушащее практически все.
Чем это грозит казахстанцам? А вот чем (затронуты будут практически все):
1. Сильная инфляция за счет падения курса тенге и роста цен на импортные товары
2. Банковский кризис – самые слабые банки видимо обанкротятся.
3. Оставшиеся банки введут гораздо более жесткую кредитную политику - о прежних объемах розничного и ипотечного кредитования можно будет забыть.
4. Огромное количество долгов будут проданы по минимальным ценам коллекторским агентствам, которые будут всеми способами выбивать деньги из должников.
5. Продажи жилья и соответственно цены на него упадут очень сильно. Ведь спекуляции на этом рынке из-за отсутствия доступной ипотеки уже будут невозможны.
6. Будет закрыта большая часть агентств по продаже недвижимости и кредитных организаций.
7. Те застройщики, которые не имеют мощной производственной базы, прогорят тоже – ведь они уже заплатили за землю гигантские деньги и как они вернут свои вложения, если цены на квартиры упадут даже на 30%?
Может ли это предотвратить наше правительство и финансовые организации? Видимо, нет, потому что других альтернатив, кроме кредитов западных банков у нас нет и времени практически не осталось. Вследствие этого резко вырастет социальная напряженность – как выплачивать кредит за квартиру, которая стоит в 2 раза меньше, чем когда ты ее покупал? И какие политические последствия этого будут абсолютно непонятно.
Так что дорогие казахстанцы, могу сказать вам только одно: «Мужайтесь! Зима близко!»
То, что наша финансовая система под угрозой говорили еще в прошлом году и АФН пыталось ограничить поток заимствований из-за рубежа. Но мощное банковское лобби долго сопротивлялось этому и вакханалия с заимствованиями, которые потом раздавались под бешеные проценты, продолжалась.
Наши банкиры ухитрились набрать только за прошлый год 15,3 миллиарда долларов и большинство из них было вложено или в строительство или в розничное кредитование. Строительство и банковская сфера составили практически 50% в ВВП Казахстана.
Но наша страна не изолирована от внешнего рынка – наоборот, она в силу выше сказанного очень уязвима. Кризис, вызванный непродуманной политикой американской резервной системы и последующими невыплатами американцев по ипотеке за этим пришел и к нам.
Первым звонком стала статья в Коммерсанте «Ипотечный кризис достиг Казахстана» (http://www.kommersant.ru/doc.aspx?DocsID=794340). Затем прозвучал второй звонок – статья на Банкир.Ру «Полномасштабный банковский кризис в Казахстане может разразиться уже в этом году». Можно сказать, что это были наши «Мене, текел , фарес» во время пира.
И наружу выходят неприглядные факты, о которых обычно говорили только профессионалы – объем просроченных кредитов составляет больше 300 миллиардов тенге, ставки межбанковского кредитования растут, курс тенге резко падает. И теперь все проблемы с возвратом денег банки не смогут компенсировать новыми кредитами из-за рубежа, потому что те или не дадут их просто или повысят проценты.
Мало того, теперь с нашего рынка акций иностранные инвесторы станут уводить свои деньги, и цены на акции будут падать. Начнется продажа наиболее привлекательных ликвидных активов, а значит цены на металлы, нефть и жилье тоже пойдут вниз. Причем жилья это будет касаться в большей мере. Пойдет мощная цепная реакция, рушащее практически все.
Чем это грозит казахстанцам? А вот чем (затронуты будут практически все):
1. Сильная инфляция за счет падения курса тенге и роста цен на импортные товары
2. Банковский кризис – самые слабые банки видимо обанкротятся.
3. Оставшиеся банки введут гораздо более жесткую кредитную политику - о прежних объемах розничного и ипотечного кредитования можно будет забыть.
4. Огромное количество долгов будут проданы по минимальным ценам коллекторским агентствам, которые будут всеми способами выбивать деньги из должников.
5. Продажи жилья и соответственно цены на него упадут очень сильно. Ведь спекуляции на этом рынке из-за отсутствия доступной ипотеки уже будут невозможны.
6. Будет закрыта большая часть агентств по продаже недвижимости и кредитных организаций.
7. Те застройщики, которые не имеют мощной производственной базы, прогорят тоже – ведь они уже заплатили за землю гигантские деньги и как они вернут свои вложения, если цены на квартиры упадут даже на 30%?
Может ли это предотвратить наше правительство и финансовые организации? Видимо, нет, потому что других альтернатив, кроме кредитов западных банков у нас нет и времени практически не осталось. Вследствие этого резко вырастет социальная напряженность – как выплачивать кредит за квартиру, которая стоит в 2 раза меньше, чем когда ты ее покупал? И какие политические последствия этого будут абсолютно непонятно.
Так что дорогие казахстанцы, могу сказать вам только одно: «Мужайтесь! Зима близко!»
Шибутов М.М. "Такое странное слово "экология"
Хотел Вам признаться, мои уважаемые читатели, я работаю экологом. Да-да, именно экологом – с 9 до 18:00, пять, а иногда и больше дней в неделю. Приходишь домой, хочешь отдохнуть от работы, открываешь газету, а там – «В Казахстане проблемы с экологией», «Экология в городе просто ужасная» и так далее. И никого, а в первую очередь, разумеется, журналистам, невдомек, что экология – это все-таки научная дисциплина и единственная проблема ее в том, что ее название употребляет все кому не лень и везде где вздумается.
Ну, это так скажем вступление, самое интересное будет сейчас.
Знаете, что такое «сиварь» и «белёк»? Нет, это не запойный алкоголик из соседнего подъезда и неправильное написанное слово «белок», а молодой каспийский тюлень, еще не умеющий плавать, с окрасом синеватого цвета и детеныш тюленя со светлой пушистой шкурой (очень трогательные на вид). Именно такие погибают сейчас на Каспие (последний раз примерно около 600 штук – запомните цифру) и именно в их гибели обычно сразу (еще до получения официального заключения) винят нефтяные компании, ведущие разработку морского шельфа.
А вот специальные названия для них придумали охотники еще в 19 веке. Обычно целые артели охотников зимой выходили на лед, и начинался забой тюленя. Чтоб не портить ценные шкурки люди не использовали ружья, а просто забивали тюленей дубинками – для малышей хватало одного удара, тем, кто постарше, требовалось несколько – они уже немного умели ползать, поэтому задача была немного сложнее. Шкурки шли на одежду, из тушек вытапливали жир или выбрасывали, позднее использовали как корм на зоофермах.
До 1914 года в год забивали 120 000 тюленей ежегодно, в 1970 году их добывали около 60 000 голов, в 90-е годы около 16 000. Как ни странно, никаких нефтяников тогда на Каспие не было, а просто население занималось исконным промыслом.
Практически все внимание общественности сосредоточено на промышленных предприятиях, которые ведут разработку полезных ископаемых или их переработку. Однако большая ли площадь воздействия на окружающую среду у них? Да нет, не очень – на суше максимально до 30 км (металлургические комбинаты), а обычно в радиусе 3-4 км воздействие и заканчивается.
Более того, наблюдается интересный факт – так как на территориях предприятий нельзя вести охоту и посторонних особо не пускают, животные из окрестностей мигрируют туда и вероятность встретить краснокнижный вид больше в некотором отдалении от трубопровода, чем от населенного пункта.
Обычно еще промышленность размещают около населенных пунктов, где уже первозданной природы не сохранилось. Если мы возьмем карту Казахстана, то получится что тоненькие уколы иголкой – это территории предприятий, а огромные пятна – это сельскохозяйственные земли, населенные пункты и инфраструктура (земли под промышленность – 2,43 млн. га, а под сельское хозяйство и населенные пункты - 103,09 млн.га, то есть в 42 раза больше) . Получается, что на природу негативное воздействие оказывает именно население, а промышленность особо и не причем. А как же экология и охрана природы спросите вы?
На самом деле проблемы с воздействием промышленности – это воздействие на здоровье человека - жителя населенного пункта, работника предприятия или человека, на которое предприятие может косвенным образом оказать воздействие, например сбросом сточных вод в реку. И тут получается интересная дилемма – ведь население существует именно за счет этих предприятий.
Оно покупает продукты, строит дома, лечится и всячески обустраивает свою жизнь на полученные с предприятия деньги – в виде налогов, социальных выплат, да и просто зарплаты. Сколько и как живут люди, которые не имеют производств, прекрасно видно на примере вечно голодающих стран Африки.
Поэтому если вы хотите повысить уровень благосостояния, вы должны способствовать развитию производств и инфраструктуры, но которая должна иметь приемлемый уровень воздействия на окружающую среду и на человека, как часть этой среды.
Сохранение же природы – это немного другая задача и в первую очередь он зависит не столько от политики в отношении индустриального развития, сколько в области развития охоты, сельского хозяйства, туризма и вообще регионального развития.
Нефтяные вышки и заводские трубы выглядят, конечно, угрожающе, но гораздо больший урон природе наносят неумеренная распашка земель, браконьерство, пожары, вырубка лесов, сброс сточных вод городов и поселков в реки, которая является делом рук простых жителей данной местности.
Посмотрите на окрестности Алматы – кто уничтожает их биоразнообразие, неведомое предприятие или жадные застройщики вместе с любителями пикников, рыбалки и охоты?
По действующей системе деньги, получаемые в виде платежей за загрязнение окружающей среды с предприятий, должны идти на мероприятия по восстановлению окружающей среды в целом по региону, но, к сожалению, доля нецелевого использования средств доходит до 75-80%. Виновны ли в этом предприятия – явно нет.
Это конечно очень удобно везде и всю кричать и писать, что во всем виноваты разные корпорации, потому что:
§ Они всегда на виду.
§ Народ их не любит.
§ У них много денег, которыми они могут поделиться в виде гранта, командировки, издания книги или просто пристроить нужного человека на «теплое» местечко.
А вот с браконьеров почему-то никто ничего получить не пытается - потому что в лучшем случае они изобразят недоумевающее выражение лица «Откуда сайгак в машине оказался? Наверное, сам запрыгнул – погреться», а в худшем заряд картечи между лопаток и булыжник, привязанный к ногам, чтобы ретивый инспектор или какой «зеленый» правдоискатель не всплыл раньше времени.
Так что если в следующий раз, если увидите в газете слово «экология», сначала подумайте – какова цель этой статьи, кому это выгодно и соответствует ли она вообще действительности?
Ну, это так скажем вступление, самое интересное будет сейчас.
Знаете, что такое «сиварь» и «белёк»? Нет, это не запойный алкоголик из соседнего подъезда и неправильное написанное слово «белок», а молодой каспийский тюлень, еще не умеющий плавать, с окрасом синеватого цвета и детеныш тюленя со светлой пушистой шкурой (очень трогательные на вид). Именно такие погибают сейчас на Каспие (последний раз примерно около 600 штук – запомните цифру) и именно в их гибели обычно сразу (еще до получения официального заключения) винят нефтяные компании, ведущие разработку морского шельфа.
А вот специальные названия для них придумали охотники еще в 19 веке. Обычно целые артели охотников зимой выходили на лед, и начинался забой тюленя. Чтоб не портить ценные шкурки люди не использовали ружья, а просто забивали тюленей дубинками – для малышей хватало одного удара, тем, кто постарше, требовалось несколько – они уже немного умели ползать, поэтому задача была немного сложнее. Шкурки шли на одежду, из тушек вытапливали жир или выбрасывали, позднее использовали как корм на зоофермах.
До 1914 года в год забивали 120 000 тюленей ежегодно, в 1970 году их добывали около 60 000 голов, в 90-е годы около 16 000. Как ни странно, никаких нефтяников тогда на Каспие не было, а просто население занималось исконным промыслом.
Практически все внимание общественности сосредоточено на промышленных предприятиях, которые ведут разработку полезных ископаемых или их переработку. Однако большая ли площадь воздействия на окружающую среду у них? Да нет, не очень – на суше максимально до 30 км (металлургические комбинаты), а обычно в радиусе 3-4 км воздействие и заканчивается.
Более того, наблюдается интересный факт – так как на территориях предприятий нельзя вести охоту и посторонних особо не пускают, животные из окрестностей мигрируют туда и вероятность встретить краснокнижный вид больше в некотором отдалении от трубопровода, чем от населенного пункта.
Обычно еще промышленность размещают около населенных пунктов, где уже первозданной природы не сохранилось. Если мы возьмем карту Казахстана, то получится что тоненькие уколы иголкой – это территории предприятий, а огромные пятна – это сельскохозяйственные земли, населенные пункты и инфраструктура (земли под промышленность – 2,43 млн. га, а под сельское хозяйство и населенные пункты - 103,09 млн.га, то есть в 42 раза больше) . Получается, что на природу негативное воздействие оказывает именно население, а промышленность особо и не причем. А как же экология и охрана природы спросите вы?
На самом деле проблемы с воздействием промышленности – это воздействие на здоровье человека - жителя населенного пункта, работника предприятия или человека, на которое предприятие может косвенным образом оказать воздействие, например сбросом сточных вод в реку. И тут получается интересная дилемма – ведь население существует именно за счет этих предприятий.
Оно покупает продукты, строит дома, лечится и всячески обустраивает свою жизнь на полученные с предприятия деньги – в виде налогов, социальных выплат, да и просто зарплаты. Сколько и как живут люди, которые не имеют производств, прекрасно видно на примере вечно голодающих стран Африки.
Поэтому если вы хотите повысить уровень благосостояния, вы должны способствовать развитию производств и инфраструктуры, но которая должна иметь приемлемый уровень воздействия на окружающую среду и на человека, как часть этой среды.
Сохранение же природы – это немного другая задача и в первую очередь он зависит не столько от политики в отношении индустриального развития, сколько в области развития охоты, сельского хозяйства, туризма и вообще регионального развития.
Нефтяные вышки и заводские трубы выглядят, конечно, угрожающе, но гораздо больший урон природе наносят неумеренная распашка земель, браконьерство, пожары, вырубка лесов, сброс сточных вод городов и поселков в реки, которая является делом рук простых жителей данной местности.
Посмотрите на окрестности Алматы – кто уничтожает их биоразнообразие, неведомое предприятие или жадные застройщики вместе с любителями пикников, рыбалки и охоты?
По действующей системе деньги, получаемые в виде платежей за загрязнение окружающей среды с предприятий, должны идти на мероприятия по восстановлению окружающей среды в целом по региону, но, к сожалению, доля нецелевого использования средств доходит до 75-80%. Виновны ли в этом предприятия – явно нет.
Это конечно очень удобно везде и всю кричать и писать, что во всем виноваты разные корпорации, потому что:
§ Они всегда на виду.
§ Народ их не любит.
§ У них много денег, которыми они могут поделиться в виде гранта, командировки, издания книги или просто пристроить нужного человека на «теплое» местечко.
А вот с браконьеров почему-то никто ничего получить не пытается - потому что в лучшем случае они изобразят недоумевающее выражение лица «Откуда сайгак в машине оказался? Наверное, сам запрыгнул – погреться», а в худшем заряд картечи между лопаток и булыжник, привязанный к ногам, чтобы ретивый инспектор или какой «зеленый» правдоискатель не всплыл раньше времени.
Так что если в следующий раз, если увидите в газете слово «экология», сначала подумайте – какова цель этой статьи, кому это выгодно и соответствует ли она вообще действительности?
Шибутов М.М., Собянин А.Д. "Как разрабатывать программу развития региона"
Приступая к нашей очередной статье, мы бы хотели поблагодарить читателей газеты «Республика» за серьезные и вдумчивые отклики на предыдущие статьи (Будет ли война в Азии? // Республика. 01.02.2008; Российская элита эпохи Владимира Путина в преддверии перемен. // Республика. 21.03.2008). Сам высокий уровень читательских комментариев говорит о том, что мы верно поставили на переход от сотрудничества российских и казахстанских аналитиков к совместной работе в составе единых групп (в данном случае, алмаатинца и москвича). Как оказалось, судьба Казахстана в связи с предстоящими масштабными переменами в России и устройство системы высших управленческих кадров в Казахстане волнуют очень многих успешных людей в Казахстане. Причем волнуют не в смысле личных интересов, а именно в хорошем патриотическом ключе, в смысле любви и тревоги за родную казахстанскую землю. А это значит, как минимум, что будущее Казахстана не зависит критически от похожей на междусобойчик пиар войны зятя президента Казахстана, системной и живущей за рубежом несистемной оппозиции с правящей элитой. Из опыта международных конференций по приграничному и межрегиональному сотрудничеству мы также должны добавить — интеллектуальная работа, поиски путей не полностью стянуты к двум столицам, а существуют и в регионах Казахстана.
Далеко не всем известно, что вся наша жизнь горожанина южной столицы и жизнь жителя Астаны, и жизнь жителя поселка Баканас Алматинской области, определена на много лет вперед одним документом. Этот документ называется «Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года» (утверждена постановлением правительства РК 28 августа, а план мероприятий по стратегии 29 сентября 2006 года). В нем определяется, как будут развиваться регионы нашей страны – кто будет лидером, а кто «неблагополучной территорией». Соответственно, такие же возможности будут иметь и жители этих регионов – кто-то получше, кто-то поменьше.
Сейчас в стране развился дикий перекос в развитие регионов – некоторые уже в 21 веке, а многие откатились вообще к уровню 50-х годов прошлого века, из-за чего и бегут оттуда жители, куда глаза глядят, образуя «Шаныраки» и «Бакаи». Чем это потом кончается, теперь знают все. Нельзя подходить к развитию страны, как к оптимизации предприятия, так как кроме экономической выгоды, есть еще и социальные, этнические, военные и другие приоритеты.
В этом году каждая область должна подготовить собственную программу, которая будет служить руководством к действию для всех областных структур. Внешне это напоминает ситуацию в соседней России, где регионы готовят свои стратегии, как правило, на основе типовых решений, подготовленных Центром стратегического развития и Советом по изучению общественно-производительных сил (ЦСР и СОПС). Понятное дело, в обоих странах такой принудительный подход к разработке стратегий зачастую приводит к выхолащиванию смысла программ и формализму. Но только внешне — в России регионы, при желании, совершенно свободны не только в подходе к разработке региональных стратегий, но и в выборе идеологической основы и, соответственно, в выборе исполняющих экспертно-аналитических групп. В Казахстане в силу размера хорошие аналитики на вес золота и, как правило, быстро интегрируются в президентские и правительственные структуры.
Хотя в одном из прошлых номеров «Республики» и писали о разработанной программе развития Западно-Казахстанской области, но, видимо, не все программы были утверждены и зарегистрированы. При этом как раз Западно-Казахстанская область входит в число тех областей, где идет достаточно энергичная работа по региональной стратегии, с привлечением алмаатинских и московских экспертов. Пока же в большинстве областей есть только подготовленные в разные периоды отраслевые программы, посвященные развитию инвестиций, государственного языка, жилищного строительства и промышленности строительных материалов, индустрии и инновациям, туризма. Как правило, они являются региональной калькой с республиканских программ и друг с другом мало связаны. Такой отраслевой подход губителен, ведь, как и в медицине, лечить надо не «болезнь» (отдельную отрасль в регионе), а весь организм (регион).
Планирование развития региона именно одна из тех отраслей знания, где одна ошибка отзывается очень много лет и стоит слишком много денег. Вспомним строительство целлюлозно-бумажного комбината в Кызылорде, для которого не нашлось сырья или запашку каштановых почв вместо их использования под пастбища. Где денег было вложено очень много, а результат оказался отрицательным. Или как сначала за копейки распродали детские сады и школы, а сейчас приходится их или выкупать за баснословные суммы или строить заново, - рожать-то наш народ, к счастью, продолжает энергично. В самых тяжелых случаях цена ошибки – десятки миллиардов долларов. В качестве примера можно привести российский БАМ, который планировался с трассой севернее Станового хребта – для освоения месторождений природных ископаемых в Южной Якутии и Приамурье, но в силу политического решения «партии и правительства» был проложен южнее Станового хребта (хотели побыстрее и подешевле). Теперь в каждом отдельном случае надо пробивать на север железнодорожные ответвления, что делает осмысленным разработку лишь самых крупных месторождений. В Казахстане можно привести в качестве примера очень продуманную стратегию железнодорожного строительства и достаточно сырую, на фоне железнодорожной, программу строительства современных автомобильных дорог. Фактически на сегодня автодорожное строительство идет не от задач по развитию регионов Казахстана, а от наличия финансовых средств.
Главная цель работы любого областного акимата – это повышение уровня благосостояния населения (а не Акима с Большой буквы, как бы кто там не думал). Эта задача достигается посредством привлечения инвестиций и формирования сбалансированной экономики, обеспечивающей занятость населения преимущественно в секторах с высоким потенциалом долгосрочного и устойчивого роста, а также высоким уровнем производительности и добавленной стоимости. К примеру, строительство для нефтегазовой отрасли к таким отраслям не относится, так как количество ресурсов и заказчиков строго ограничено, как ограничен и сам строительный период.
Развитие экономики любого региона происходит в условиях дефицита финансовых ресурсов, профессиональных кадров, а также конкуренции за рынки сбыта, административные и другие ресурсы. Можно конечно административными мерами накачивать регион деньгами, но к хорошему это не приводит, чему служит пример Астаны. Да и две Астаны бюджет республики просто не потянет.
Для достижения успеха необходима концентрация усилий на приоритетных задачах. Только так можно в полной мере реализовать возможности роста с учетом своих преимуществ и недостатков. Основная задача любой региональной программы развития и является определение таких приоритетов. Кроме того, решаются следующие задачи:
§ отраслевая диверсификация экономики региона при сохранении его отраслевой специализации;
§ повышение конкурентоспособности продукции обрабатывающих отраслей;
§ энергетическое, продовольственное и транспортное обеспечение региона (последнее включает в себя развитие всех видов транспорта и участие региона в международных транспортных сетях);
§ развитие мелкого и среднего бизнеса;
§ развитие приграничного и трансграничного сотрудничества;
§ улучшение состояния окружающей среды и развитие туризма;
§ повышение уровня занятости населения (у нас все зацикливаются на социально незащищенных слоях населения, но это вторичная задача, так как повышается безработица в общем, а также велика еще доля самозанятых).
Такие программы развития являются не просто инициативой одной лишь власти, но должны в идеале представлять коллективное и эффективное решение регионального бизнеса, населения, НПО, научных учреждений региона, согласованное с республиканскими властями. То есть, в общем, это консенсус между тем, каким видит область региональная элита и тем, каким видит его элита республиканская.
Программы развития должны учитывать, то, что региональная власть не только формирует бизнес-климат области, но и непосредственно развивает его через государственно-частное партнерство. Например, предоставляет землю, инфраструктуру, кредиты через институты развития за определенную долю в предприятии, содействует гарантиями привлечению банковских кредитов. Сегодня не столь важны ресурсы, которыми обладает регион, сколь важны способности региональных властей и бизнеса, в ответ на вызовы рынка, быстро адаптировать существующие ресурсы, а также развивать и создавать новые. Поэтому приложением к программе идет обычно анализ состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности администрации региона. Достаточно подробная программа по кадрам нужна для того, чтобы при появлении инвестиций и новых компаний программа не уходила бы из-под контроля областных властей.
Как же должна разрабатываться программа развития региона, на взгляд авторов?
Этап 1 – подготовительный. Подготовка к разработке включает в себя ознакомление с имеющейся региональной информацией и с информацией о задачах региона в системе районов более высокого ранга, рекогносцировочное обследование, выявление основного круга проблем, формирование состава институтов исполнителей. По итогам этапа готовится краткий отчет, который выносится на общественное обсуждение. Хотя программа «Электронная Россия» и программа «электронного правительства» в Казахстане декларируют полную прозрачность государственной информации, практика показывает, что это не только не так, а далеко не так, приходится прилагать немалые усилия, чтобы получить скрываемые по любой причине, включая банальную халтурность или боязнь финансовой прозрачности, данные по региону, по бюджетообразующим предприятиям. На этом этапе обычно начинают складываться «проектные команды» из региональных и республиканских/федеральных чиновников и экспертов.
Этап 2 – аналитический. В соответствии с названием на этом этапе производится сбор и анализ существующей информации по региону и его связям (кроме просто сбора производится еще анкетирование и экспертные опросы). Производится анализ потенциала ресурсов, планировочной ситуации, возможных направлений и уровней развития региона, бизнес-климата, наличие потребителей и производителей, конкуренция с другими регионами и странами. Производится изучение ведущих предприятий региона, и анализируются взаимосвязи между хозяйственными объектами области. Уточняются программы отраслевых и специальных разработок, готовится экономико-математическая модель. В эскизе готовятся территориальные системы региона. Этот этап в наших двух странах обычно идет достаточно быстро, потому что идеологически опирается на советские подходы к территориально-промышленному развитию регионов.
Этап 3 – исследовательский. Этот этап является одним из наиболее важных. Именно тогда производятся все основные расчеты межотраслевого баланса, разрабатываются прогнозы и варианты развития, проектируется система расселения, инфраструктура. Также даются все рекомендации по улучшению работы областных структур, и развитие области взаимосвязывается с развитием как страны в целом, так и приграничных регионов стран-соседей. По отдельным проблемам и районам производятся детальные натурные обследования, изыскания, анкетирование, специальные и отраслевые разработки. Рассчитываются (хотя бы по укрупненным показателям) сметы на основные планируемые мероприятия. Исследовательский этап является самым тонким местом в работе, он требует от главы региона верной постановки задач для формального или неформального/негласного конкурса потенциальных исполнителей. В России этот тонкий момент очень часто, а в случае богатых сибирских и дальневосточных регионов почти всегда решается следующим образом – руководство субъекта РФ через региональный бюджет или негосударственные фонды заказывает сразу несколько разработок – базовую на основе подходов СОПСа или самих рабочих групп СОПСа, две-три альтернативных стратегии (так делают в ХМАО, Красноярском крае, Иркутской области, Приморском крае и т.д.), причем альтернативные стратегии очень часто разрабатывают международные экспертные группы. В результате глава региона может как генерал на поле боя выбирать ту или иную разработку, исходя из множества политических и ситуативных факторов, в реальности в вышеперечисленных субъектах РФ используются все разработки. Но в Казахстане такой подход может привести к столкновению групп интересов и дальнейшему снижению управленческой эффективности, поэтому вряд ли может быть применим. Но в любом случае, ошибки на третьем этапе работы будут уже фатальными, их не исправить на последующих этапах.
Этап 4 – этап синтеза. «Синтез» подразумевает собой выбор вариантов развития отраслей и региона, причем лучше, чтобы эти варианты предусматривали разное развитие исходя из мировой коньюктуры, и были выполнены на одинаковом уровне. То есть, например, для нефтегазоносных регионов это будут разные цены на углеводороды. Как минимум, вариантов должно быть 3 – нейтральный, позитивный и негативный. Конечно же, на практике это иногда выглядит достаточно цинично – если российский ЦСР не краснея, может говорить в пессимистичном сценарии о возможности цены на нефть в 50-60 долларов за баррель ровно в то время, когда Goldman Sachs продумывает сохранение эффективности мировой экономики при 300-350 долларах за баррель. Для выбора конкретного варианта должны быть разработаны специальные индикаторы, при определенных значениях которых следует менять развитие. Все это вместе должно быть сконструировано в одну концепцию развития в виде взаимосвязанной системы прогнозов программ, планов, проектных и законодательных решений. Казахстан в ближайший год пройдет этап достаточно болезненной коррекции экономики, для уменьшения зависимости от внешних кредитов, и это позволит усилить собственно производственную составляющую в региональных программах развития. Для республики в целом, в числе прочего, это будет означать повышение доли региональных продуктов в общереспубликанском ВВП и уменьшение вклада двух столиц.
Этап 5 - этап интерпретации и пропаганды. В ходе этого этапа полностью формируются проектные материалы, по которым в дальнейшем готовятся краткие резюме для общественности. Отдельные проблемы региона, требующие особого внимания, и их решения выделяются в специальные приложения. Здесь включаются уже пиар работа через СМИ, начинается борьба за общественное мнение, за поддержку на уровне президентских и правительственных структур. Фактически региональная стратегия начинает уже самостоятельную жизнь, может уже пережить и смену групп исполнителей и смену власти в регионе.
Этап 6 – этап экспертизы и утверждения. Проводятся общественные слушания в регионе, утверждение программы представителями областных властей, руководством наиболее крупных предприятий и местными бизнес-ассоциациями. В Казахстане в немалой степени разрешены прежние разногласия между «Атамекеном» и Форумом предпринимателей Казахстана, что позволяет региональным командам иметь хорошую поддержку бизнеса и вне своей области, лучше лоббировать свои интересы в правительстве Казахстана. Программа направляется в республиканские органы. Вносятся корректировки и утверждения, а затем программа утверждается постановлением правительства РК.
Этап 7 – реализации. Этот этап включает в себя уже саму реализацию программы – проведение тендеров, выпуск постановлений и другая законотворческая работа, выработка решений и др. Со стороны проектировщиков ведется авторский надзор и мониторинг реализации. В республиканские органы идут отчеты о ходе программы.
На всех этапах проект программы должен быть открытым для общественности, чтобы можно было учесть мнения всех сторон. Как-никак, им потом по этой программе и с результатами реализации потом жить.
Мы можем показаться пессимистами, но вряд ли какая-нибудь из областных программ будут сделаны вышеописанным способом. Скорее всего, они будут представлять сработанный по спущенному из Астаны шаблону документы «для галочки». Опишем причины этого:
1. Разработка будет стоить не менее 50-70 миллионов тенге (это не считая еще авторского надзора) и будет длиться полтора – два года. Вряд ли скудные областные бюджеты позволят такие суммы, да и времени у них нет – все всегда стараются уложиться в 1 год. Гораздо легче собрать сотрудников областных департаментов и территориальных подразделений министерств, дать им 2-3 месяца и потом утвердить в маслихате то, что они сделают. Мы не преуменьшаем профессионализм чиновников, но вся эта работа идет вдобавок к обычной текучке и у них банально не хватит времени. Анализ наиболее сильных региональных стратегий в России показывает, что наилучшие команды те, где вице-губернаторы курируют работы ученых, аналитиков, экспертов из государственных и негосударственных структур именно как единых проектных групп (вице-губернатор фактически работает с 3-5 основными «думающими головами» и курирует общую работу по нескольким наиболее важным «маркерам»). В тех же случаях, когда это делают департаменты краевых и областных администраций, на первых трех важнейших этапах происходит формализация всей дальнейшей работы. Характерно, скажем, что федеральные земли в Германии или штаты в США также стараются максимально вовлечь в работу на себя внешние группы исполнителей.
2. В Казахстане почти не осталось проектировщиков, способных осуществить данный проект. Количество таких организаций сейчас можно пересчитать по пальцам одной руки, и больше одной программы одновременно они не потянут. А регионов у нас 16 и всем нужно быстрей.
3. Каждая хорошо сделанная программа предусматривает оптимизацию работы государственного аппарата и отслеживание результативности его работы. А зачем это Акиму с Большой буквы, который, возможно, уже в следующем году будет переведен на другую работу??? Если нет стабильности, зачем связывать себя лишней работой и лишними обязательствами? Если сравнить среднее количество лет, которое аким казахстанской области руководит регионом с таким показателем в регионах России (в России большинство губернаторов и президентов национальных республик руководит своими регионами больше 4-6 лет), то становится понятным, что дело не в бюрократических желаниях «ничего не делать такого, за что придется отвечать». Просто аким казахстанской области почти наверняка будет стоять перед выбором сделать стратегию развития своей области быстро и формально или делать ее правильно, долго, но не для себя, а для своего преемника. Выбор нелегкий, да и прошлые недочеты могут вполне вскрыться.
Из этого видно, что пока не будет реального местного самоуправления и стабильности в работе государственного аппарата, долговременных и хороших стратегий развития не будет.
Мы также должны обозначить самое главное препятствие, лишь частично связанное с кадровой чехардой с постоянными сменами акимов – слабость управленческих кадров. Это не беда Казахстана и России, это общемировая проблема, актуальная и для развитых стран Запада, и для быстро развивающихся экономик стран второго эшелона. Большой размер России, относительно хороший уровень среднего и высшего образования, позволяет главам субъектов опираться на интеллектуальную мощь сразу многих российских и иностранных групп. Скажем, правительство Санкт-Петербурга имеет современнейший «Ситуационный центр», одновременно используются стратегические разработки и правительства, и законодательного собрания города. Параллельно и активно используются внешние команды – методологи «Центра стратегических разработок «Северо-Запад»» (в отличие от грефовского ЦСР, это негосударственная структура), государственных «Института регионального развития» и ЦСР, нескольких крупных ИТ компаний-интеграторов, нескольких региональных стратегий, подготовленных за свой счет крупными компаниями для правительств Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В Казахстане лишь один регион потенциально может себе позволить такой широкий фронт разработок для себя – город Алма-Ата.
Если не считать просвещенной южной столицы, еще три региона, на наш взгляд, могли бы стать пионерами в области разработок эффективных региональных стратегий – Актюбинская, Западно-Казахстанская и Восточно-Казахстанская области. Акиматы этих областей в свое время очень активно и позитивно сотрудничали с разработчиками «Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года». Все три региона имеют мощные интеллектуальные ресурсы вне акиматов, достаточно организованные бизнес ассоциации. Все три региона очень активно и самостоятельно работают с российскими партнерами. Какие-то проблемы есть и у этих четырех регионов, но по большей части субъективного характера, а, значит, могут быть при политической воле достаточно быстро решены. Кроме того, эти четыре региона представляют собою очень разную региональную специфику – потенциально главный во всей Средней Азии финансовый центр, нефть, машиностроение, горнорудная специализация.
Что же делать в ситуации, где так много препятствий и сложностей? То, о чем один крупный советский политический деятель сказал – «Мы должны и будем работать именно с теми людьми, которые у нас есть. Других людей у нас не будет».
Далеко не всем известно, что вся наша жизнь горожанина южной столицы и жизнь жителя Астаны, и жизнь жителя поселка Баканас Алматинской области, определена на много лет вперед одним документом. Этот документ называется «Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года» (утверждена постановлением правительства РК 28 августа, а план мероприятий по стратегии 29 сентября 2006 года). В нем определяется, как будут развиваться регионы нашей страны – кто будет лидером, а кто «неблагополучной территорией». Соответственно, такие же возможности будут иметь и жители этих регионов – кто-то получше, кто-то поменьше.
Сейчас в стране развился дикий перекос в развитие регионов – некоторые уже в 21 веке, а многие откатились вообще к уровню 50-х годов прошлого века, из-за чего и бегут оттуда жители, куда глаза глядят, образуя «Шаныраки» и «Бакаи». Чем это потом кончается, теперь знают все. Нельзя подходить к развитию страны, как к оптимизации предприятия, так как кроме экономической выгоды, есть еще и социальные, этнические, военные и другие приоритеты.
В этом году каждая область должна подготовить собственную программу, которая будет служить руководством к действию для всех областных структур. Внешне это напоминает ситуацию в соседней России, где регионы готовят свои стратегии, как правило, на основе типовых решений, подготовленных Центром стратегического развития и Советом по изучению общественно-производительных сил (ЦСР и СОПС). Понятное дело, в обоих странах такой принудительный подход к разработке стратегий зачастую приводит к выхолащиванию смысла программ и формализму. Но только внешне — в России регионы, при желании, совершенно свободны не только в подходе к разработке региональных стратегий, но и в выборе идеологической основы и, соответственно, в выборе исполняющих экспертно-аналитических групп. В Казахстане в силу размера хорошие аналитики на вес золота и, как правило, быстро интегрируются в президентские и правительственные структуры.
Хотя в одном из прошлых номеров «Республики» и писали о разработанной программе развития Западно-Казахстанской области, но, видимо, не все программы были утверждены и зарегистрированы. При этом как раз Западно-Казахстанская область входит в число тех областей, где идет достаточно энергичная работа по региональной стратегии, с привлечением алмаатинских и московских экспертов. Пока же в большинстве областей есть только подготовленные в разные периоды отраслевые программы, посвященные развитию инвестиций, государственного языка, жилищного строительства и промышленности строительных материалов, индустрии и инновациям, туризма. Как правило, они являются региональной калькой с республиканских программ и друг с другом мало связаны. Такой отраслевой подход губителен, ведь, как и в медицине, лечить надо не «болезнь» (отдельную отрасль в регионе), а весь организм (регион).
Планирование развития региона именно одна из тех отраслей знания, где одна ошибка отзывается очень много лет и стоит слишком много денег. Вспомним строительство целлюлозно-бумажного комбината в Кызылорде, для которого не нашлось сырья или запашку каштановых почв вместо их использования под пастбища. Где денег было вложено очень много, а результат оказался отрицательным. Или как сначала за копейки распродали детские сады и школы, а сейчас приходится их или выкупать за баснословные суммы или строить заново, - рожать-то наш народ, к счастью, продолжает энергично. В самых тяжелых случаях цена ошибки – десятки миллиардов долларов. В качестве примера можно привести российский БАМ, который планировался с трассой севернее Станового хребта – для освоения месторождений природных ископаемых в Южной Якутии и Приамурье, но в силу политического решения «партии и правительства» был проложен южнее Станового хребта (хотели побыстрее и подешевле). Теперь в каждом отдельном случае надо пробивать на север железнодорожные ответвления, что делает осмысленным разработку лишь самых крупных месторождений. В Казахстане можно привести в качестве примера очень продуманную стратегию железнодорожного строительства и достаточно сырую, на фоне железнодорожной, программу строительства современных автомобильных дорог. Фактически на сегодня автодорожное строительство идет не от задач по развитию регионов Казахстана, а от наличия финансовых средств.
Главная цель работы любого областного акимата – это повышение уровня благосостояния населения (а не Акима с Большой буквы, как бы кто там не думал). Эта задача достигается посредством привлечения инвестиций и формирования сбалансированной экономики, обеспечивающей занятость населения преимущественно в секторах с высоким потенциалом долгосрочного и устойчивого роста, а также высоким уровнем производительности и добавленной стоимости. К примеру, строительство для нефтегазовой отрасли к таким отраслям не относится, так как количество ресурсов и заказчиков строго ограничено, как ограничен и сам строительный период.
Развитие экономики любого региона происходит в условиях дефицита финансовых ресурсов, профессиональных кадров, а также конкуренции за рынки сбыта, административные и другие ресурсы. Можно конечно административными мерами накачивать регион деньгами, но к хорошему это не приводит, чему служит пример Астаны. Да и две Астаны бюджет республики просто не потянет.
Для достижения успеха необходима концентрация усилий на приоритетных задачах. Только так можно в полной мере реализовать возможности роста с учетом своих преимуществ и недостатков. Основная задача любой региональной программы развития и является определение таких приоритетов. Кроме того, решаются следующие задачи:
§ отраслевая диверсификация экономики региона при сохранении его отраслевой специализации;
§ повышение конкурентоспособности продукции обрабатывающих отраслей;
§ энергетическое, продовольственное и транспортное обеспечение региона (последнее включает в себя развитие всех видов транспорта и участие региона в международных транспортных сетях);
§ развитие мелкого и среднего бизнеса;
§ развитие приграничного и трансграничного сотрудничества;
§ улучшение состояния окружающей среды и развитие туризма;
§ повышение уровня занятости населения (у нас все зацикливаются на социально незащищенных слоях населения, но это вторичная задача, так как повышается безработица в общем, а также велика еще доля самозанятых).
Такие программы развития являются не просто инициативой одной лишь власти, но должны в идеале представлять коллективное и эффективное решение регионального бизнеса, населения, НПО, научных учреждений региона, согласованное с республиканскими властями. То есть, в общем, это консенсус между тем, каким видит область региональная элита и тем, каким видит его элита республиканская.
Программы развития должны учитывать, то, что региональная власть не только формирует бизнес-климат области, но и непосредственно развивает его через государственно-частное партнерство. Например, предоставляет землю, инфраструктуру, кредиты через институты развития за определенную долю в предприятии, содействует гарантиями привлечению банковских кредитов. Сегодня не столь важны ресурсы, которыми обладает регион, сколь важны способности региональных властей и бизнеса, в ответ на вызовы рынка, быстро адаптировать существующие ресурсы, а также развивать и создавать новые. Поэтому приложением к программе идет обычно анализ состояния и разработка рекомендаций по повышению эффективности деятельности администрации региона. Достаточно подробная программа по кадрам нужна для того, чтобы при появлении инвестиций и новых компаний программа не уходила бы из-под контроля областных властей.
Как же должна разрабатываться программа развития региона, на взгляд авторов?
Этап 1 – подготовительный. Подготовка к разработке включает в себя ознакомление с имеющейся региональной информацией и с информацией о задачах региона в системе районов более высокого ранга, рекогносцировочное обследование, выявление основного круга проблем, формирование состава институтов исполнителей. По итогам этапа готовится краткий отчет, который выносится на общественное обсуждение. Хотя программа «Электронная Россия» и программа «электронного правительства» в Казахстане декларируют полную прозрачность государственной информации, практика показывает, что это не только не так, а далеко не так, приходится прилагать немалые усилия, чтобы получить скрываемые по любой причине, включая банальную халтурность или боязнь финансовой прозрачности, данные по региону, по бюджетообразующим предприятиям. На этом этапе обычно начинают складываться «проектные команды» из региональных и республиканских/федеральных чиновников и экспертов.
Этап 2 – аналитический. В соответствии с названием на этом этапе производится сбор и анализ существующей информации по региону и его связям (кроме просто сбора производится еще анкетирование и экспертные опросы). Производится анализ потенциала ресурсов, планировочной ситуации, возможных направлений и уровней развития региона, бизнес-климата, наличие потребителей и производителей, конкуренция с другими регионами и странами. Производится изучение ведущих предприятий региона, и анализируются взаимосвязи между хозяйственными объектами области. Уточняются программы отраслевых и специальных разработок, готовится экономико-математическая модель. В эскизе готовятся территориальные системы региона. Этот этап в наших двух странах обычно идет достаточно быстро, потому что идеологически опирается на советские подходы к территориально-промышленному развитию регионов.
Этап 3 – исследовательский. Этот этап является одним из наиболее важных. Именно тогда производятся все основные расчеты межотраслевого баланса, разрабатываются прогнозы и варианты развития, проектируется система расселения, инфраструктура. Также даются все рекомендации по улучшению работы областных структур, и развитие области взаимосвязывается с развитием как страны в целом, так и приграничных регионов стран-соседей. По отдельным проблемам и районам производятся детальные натурные обследования, изыскания, анкетирование, специальные и отраслевые разработки. Рассчитываются (хотя бы по укрупненным показателям) сметы на основные планируемые мероприятия. Исследовательский этап является самым тонким местом в работе, он требует от главы региона верной постановки задач для формального или неформального/негласного конкурса потенциальных исполнителей. В России этот тонкий момент очень часто, а в случае богатых сибирских и дальневосточных регионов почти всегда решается следующим образом – руководство субъекта РФ через региональный бюджет или негосударственные фонды заказывает сразу несколько разработок – базовую на основе подходов СОПСа или самих рабочих групп СОПСа, две-три альтернативных стратегии (так делают в ХМАО, Красноярском крае, Иркутской области, Приморском крае и т.д.), причем альтернативные стратегии очень часто разрабатывают международные экспертные группы. В результате глава региона может как генерал на поле боя выбирать ту или иную разработку, исходя из множества политических и ситуативных факторов, в реальности в вышеперечисленных субъектах РФ используются все разработки. Но в Казахстане такой подход может привести к столкновению групп интересов и дальнейшему снижению управленческой эффективности, поэтому вряд ли может быть применим. Но в любом случае, ошибки на третьем этапе работы будут уже фатальными, их не исправить на последующих этапах.
Этап 4 – этап синтеза. «Синтез» подразумевает собой выбор вариантов развития отраслей и региона, причем лучше, чтобы эти варианты предусматривали разное развитие исходя из мировой коньюктуры, и были выполнены на одинаковом уровне. То есть, например, для нефтегазоносных регионов это будут разные цены на углеводороды. Как минимум, вариантов должно быть 3 – нейтральный, позитивный и негативный. Конечно же, на практике это иногда выглядит достаточно цинично – если российский ЦСР не краснея, может говорить в пессимистичном сценарии о возможности цены на нефть в 50-60 долларов за баррель ровно в то время, когда Goldman Sachs продумывает сохранение эффективности мировой экономики при 300-350 долларах за баррель. Для выбора конкретного варианта должны быть разработаны специальные индикаторы, при определенных значениях которых следует менять развитие. Все это вместе должно быть сконструировано в одну концепцию развития в виде взаимосвязанной системы прогнозов программ, планов, проектных и законодательных решений. Казахстан в ближайший год пройдет этап достаточно болезненной коррекции экономики, для уменьшения зависимости от внешних кредитов, и это позволит усилить собственно производственную составляющую в региональных программах развития. Для республики в целом, в числе прочего, это будет означать повышение доли региональных продуктов в общереспубликанском ВВП и уменьшение вклада двух столиц.
Этап 5 - этап интерпретации и пропаганды. В ходе этого этапа полностью формируются проектные материалы, по которым в дальнейшем готовятся краткие резюме для общественности. Отдельные проблемы региона, требующие особого внимания, и их решения выделяются в специальные приложения. Здесь включаются уже пиар работа через СМИ, начинается борьба за общественное мнение, за поддержку на уровне президентских и правительственных структур. Фактически региональная стратегия начинает уже самостоятельную жизнь, может уже пережить и смену групп исполнителей и смену власти в регионе.
Этап 6 – этап экспертизы и утверждения. Проводятся общественные слушания в регионе, утверждение программы представителями областных властей, руководством наиболее крупных предприятий и местными бизнес-ассоциациями. В Казахстане в немалой степени разрешены прежние разногласия между «Атамекеном» и Форумом предпринимателей Казахстана, что позволяет региональным командам иметь хорошую поддержку бизнеса и вне своей области, лучше лоббировать свои интересы в правительстве Казахстана. Программа направляется в республиканские органы. Вносятся корректировки и утверждения, а затем программа утверждается постановлением правительства РК.
Этап 7 – реализации. Этот этап включает в себя уже саму реализацию программы – проведение тендеров, выпуск постановлений и другая законотворческая работа, выработка решений и др. Со стороны проектировщиков ведется авторский надзор и мониторинг реализации. В республиканские органы идут отчеты о ходе программы.
На всех этапах проект программы должен быть открытым для общественности, чтобы можно было учесть мнения всех сторон. Как-никак, им потом по этой программе и с результатами реализации потом жить.
Мы можем показаться пессимистами, но вряд ли какая-нибудь из областных программ будут сделаны вышеописанным способом. Скорее всего, они будут представлять сработанный по спущенному из Астаны шаблону документы «для галочки». Опишем причины этого:
1. Разработка будет стоить не менее 50-70 миллионов тенге (это не считая еще авторского надзора) и будет длиться полтора – два года. Вряд ли скудные областные бюджеты позволят такие суммы, да и времени у них нет – все всегда стараются уложиться в 1 год. Гораздо легче собрать сотрудников областных департаментов и территориальных подразделений министерств, дать им 2-3 месяца и потом утвердить в маслихате то, что они сделают. Мы не преуменьшаем профессионализм чиновников, но вся эта работа идет вдобавок к обычной текучке и у них банально не хватит времени. Анализ наиболее сильных региональных стратегий в России показывает, что наилучшие команды те, где вице-губернаторы курируют работы ученых, аналитиков, экспертов из государственных и негосударственных структур именно как единых проектных групп (вице-губернатор фактически работает с 3-5 основными «думающими головами» и курирует общую работу по нескольким наиболее важным «маркерам»). В тех же случаях, когда это делают департаменты краевых и областных администраций, на первых трех важнейших этапах происходит формализация всей дальнейшей работы. Характерно, скажем, что федеральные земли в Германии или штаты в США также стараются максимально вовлечь в работу на себя внешние группы исполнителей.
2. В Казахстане почти не осталось проектировщиков, способных осуществить данный проект. Количество таких организаций сейчас можно пересчитать по пальцам одной руки, и больше одной программы одновременно они не потянут. А регионов у нас 16 и всем нужно быстрей.
3. Каждая хорошо сделанная программа предусматривает оптимизацию работы государственного аппарата и отслеживание результативности его работы. А зачем это Акиму с Большой буквы, который, возможно, уже в следующем году будет переведен на другую работу??? Если нет стабильности, зачем связывать себя лишней работой и лишними обязательствами? Если сравнить среднее количество лет, которое аким казахстанской области руководит регионом с таким показателем в регионах России (в России большинство губернаторов и президентов национальных республик руководит своими регионами больше 4-6 лет), то становится понятным, что дело не в бюрократических желаниях «ничего не делать такого, за что придется отвечать». Просто аким казахстанской области почти наверняка будет стоять перед выбором сделать стратегию развития своей области быстро и формально или делать ее правильно, долго, но не для себя, а для своего преемника. Выбор нелегкий, да и прошлые недочеты могут вполне вскрыться.
Из этого видно, что пока не будет реального местного самоуправления и стабильности в работе государственного аппарата, долговременных и хороших стратегий развития не будет.
Мы также должны обозначить самое главное препятствие, лишь частично связанное с кадровой чехардой с постоянными сменами акимов – слабость управленческих кадров. Это не беда Казахстана и России, это общемировая проблема, актуальная и для развитых стран Запада, и для быстро развивающихся экономик стран второго эшелона. Большой размер России, относительно хороший уровень среднего и высшего образования, позволяет главам субъектов опираться на интеллектуальную мощь сразу многих российских и иностранных групп. Скажем, правительство Санкт-Петербурга имеет современнейший «Ситуационный центр», одновременно используются стратегические разработки и правительства, и законодательного собрания города. Параллельно и активно используются внешние команды – методологи «Центра стратегических разработок «Северо-Запад»» (в отличие от грефовского ЦСР, это негосударственная структура), государственных «Института регионального развития» и ЦСР, нескольких крупных ИТ компаний-интеграторов, нескольких региональных стратегий, подготовленных за свой счет крупными компаниями для правительств Санкт-Петербурга и Ленинградской области. В Казахстане лишь один регион потенциально может себе позволить такой широкий фронт разработок для себя – город Алма-Ата.
Если не считать просвещенной южной столицы, еще три региона, на наш взгляд, могли бы стать пионерами в области разработок эффективных региональных стратегий – Актюбинская, Западно-Казахстанская и Восточно-Казахстанская области. Акиматы этих областей в свое время очень активно и позитивно сотрудничали с разработчиками «Стратегии территориального развития Республики Казахстан до 2015 года». Все три региона имеют мощные интеллектуальные ресурсы вне акиматов, достаточно организованные бизнес ассоциации. Все три региона очень активно и самостоятельно работают с российскими партнерами. Какие-то проблемы есть и у этих четырех регионов, но по большей части субъективного характера, а, значит, могут быть при политической воле достаточно быстро решены. Кроме того, эти четыре региона представляют собою очень разную региональную специфику – потенциально главный во всей Средней Азии финансовый центр, нефть, машиностроение, горнорудная специализация.
Что же делать в ситуации, где так много препятствий и сложностей? То, о чем один крупный советский политический деятель сказал – «Мы должны и будем работать именно с теми людьми, которые у нас есть. Других людей у нас не будет».
Подписаться на:
Комментарии (Atom)
Сообщения
